工信部日前发布《铝工业“十二五”规划》(以下简称《规划》)，提出淘汰落后、控制产能等一系列措施，对近来一直处于无利或微利境遇的电解铝行业无疑是“雪上加霜”，必将带来新一轮的变革。
　　作为产能严重过剩的行业，缘何电解铝产能越限越多？如何确保产业调控政策落到实处？电解铝生产从原料到产品，对生态环境的影响不容忽视，如何通过调整优化现有不合理的空间产业布局，实现产业与资源、能源和环境的和谐发展？这是“十二五”铝行业可持续发展必须面对的问题。

　　产能缘何越限越多？
　　尽管国家发改委去年以来并未审批新的项目，不过各地一般采取产能等量置换的办法，或者采取拆小炉上大炉的办法增加产能，实际产能仍在增加
　　2011年4月20日，工信部等9部门联合下发《关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导行业健康发展的紧急通知》，要求各地立即叫停拟建电解铝项目，坚决制止任何扩大产能的新建项目的违规审批行为，并取消地方出台的各项优惠政策。此后，国家发改委、工信部等9部委组成的调查组进行了电解铝预建项目调查及叫停工作，被调查的23个拟建电解铝项目全部被叫停。
　　这并非国家首次对电解铝产能过剩采取措施。2003年11月25日，国家发改委、财政部、国土资源部等6部委和中国人民银行共同出台了《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》，禁止不符合产业政策和发展规划的电解铝、氧化铝项目的批准。
　　但是频频出台的禁令并没有放缓电解铝行业“大跃进”式的产能扩张，全国涌现出了一大批电解铝企业，产能大幅飙升。
　　“见好就上”的心理导致国内盲目扩产，尤其是地方政府看中了电解铝行业在拉动经济增长、就业等方面的独特优势，纷纷上马分食“蛋糕”，产能溢出、供需矛盾等现象日益突出。
　　新疆、内蒙古、青海、甘肃等西部地区成为电解铝企业看重的新宝地。随着国家能源结构调整、节能减排，电解铝企业将迁移到电力供应比较充足的西部地区，而这有可能继续加剧电解铝产能的过度释放。
　　据了解，近几年来，河南、甘肃、青海、云南、贵州、广西、内蒙古、陕西等地的电解铝及下游产业发展十分迅猛。一位证券界分析人士向记者透露，目前西北地区新增产能已经超过1000万吨，超出了“十二五”规划的目标。
　　对于目前电解铝行业盲目扩张的现状，工信部相关负责人在接受记者采访时表示，近年来，随着投资快速增长，在局部利益驱动下，一些地方仍在加快电解铝项目建设，使电解铝行业供大于需、行业竞争激烈、市场价格低位徘徊、企业盈利能力下降等矛盾更加凸显。截至2010年底，全国电解铝产能已达2300万吨，实际产量1560万吨，设备利用率仅70％。
　　记者在采访中了解到，尽管国家发改委去年以来并未审批新的项目，不过各地一般采取产能等量置换的办法，或者采取拆小炉上大炉的办法增加产能，实际产能仍在增加。广西铁合金协会秘书长杨文春在接受记者采访时介绍说，一般而言，地方在淘汰落后产能时，很少有减少产能的(减量置换)，一般是等量置换，或者增加产能。
　　在不够科学和完善的财税体制和政绩考核体制下，地方政府面临较大的增收压力和动力，对于吸引工业投资发展经济具有天然的冲动。同时，一些地方政府还可能运用非市场化手段刻意降低部分产业的进入门槛，人为阻止地方企业破产淘汰，阻碍部分工业行业落后产能退出，从而形成过剩产能。
　　工信部相关负责人介绍说，“十二五”时期，国家将把以满足国内需求为主，严格控制铝冶炼产能作为首要任务。一是严格执行产业政策和准入条件，控制电解铝产能盲目扩张。行业管理和投资管理部门要加强与国土、环保、电力、金融等部门的配合，加大执法力度，坚决遏制电解铝盲目投资、产能急剧扩张势头。对违规建设的电解铝项目，要立即停止办理用地审批、能评审查、环境影响评价、电力供应和新增授信等手续。
　　同时，按期淘汰100千安及以下预焙槽电解铝和落后再生铝产能。加快淘汰落后电解铝产能，对国家已明确规定的落后电解铝工艺装备，做到按期淘汰，严格执行限制类和淘汰类电价加价政策。中央财政对淘汰落后产能企业按《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》相关规定给予资金支持，帮助企业解决职工安置和企业转产等问题。

　　电解铝不能无限制发展
　　作为能源短缺国家，大量出口铝材及电解铝相当于间接出口能源，不利于国内节能减排
　　“十一五”期间，国内铝工业发展迅速，电解铝及其铝材产量年均增速分别达到了15.7％和30.4％。在国内产量快速增长的同时，铝产品特别是铝材出口量不断增长，2010年国内出口铝材218万吨，与2005年相比，年均增长率达到25％。但是，铝材出口价格低于进口价格，产品附加值较低。
　　众所周知，铝材是电解铝的深加工产品，大量出口铝材相当于间接出口能源。不考虑再生铝生产的铝材，如果铝材全部由电解铝生产，按成材率72％计算，2010年出口217.6万吨铝材需要电解铝302万吨，按当年全国平均电解铝吨铝综合交流电耗14013千瓦时、吨铝材生产平均电耗600千瓦时计算，年耗电436亿千瓦时(三峡电站年均发电量847亿千瓦时)，按2010年全国平均供电煤耗335克/千瓦时计算，折合标煤1460万吨。既使按净出口铝材计算，年耗电319亿千瓦时，折合标煤1070万吨。
　　工信部相关负责人表示，资源环境的要求决定了我国电解铝不能无限制发展。作为能源短缺国家，大量出口铝材及电解铝相当于间接出口能源，不利于国内节能减排。电解铝生产从原料到产品，对生态环境的影响不容忽视。铝土矿开采对植被、生态的破坏，氧化铝生产大量赤泥的堆存，电解铝生产外排氟的总量等，对环境总容量的考验十分严峻，与建立生态环境友好、人与自然和谐发展的新型工业化社会的矛盾比较突出。
　　因此，《规划》从国内市场需求、能源供应形势、资源保障程度和环境保护要求等方面出发，为保证我国国民经济及铝工业可持续发展，提出铝工业发展要坚持总量控制的原则，以满足国内需求为主，继续严格控制电解铝产能扩张，不鼓励出口。
　　工信部相关负责人指出，近年来，在局部利益的驱动下，国内出现电解铝盲目建设势头，一批在环境容量不足、没有氧化铝资源保证甚至电力紧张的地区违规建设的项目纷纷上马。电解铝厂布点乱、规模小，重复建设严重，产能总体过剩，布局极不合理。为改变这种不利局面，《规划》十分明确地规定了优化产业布局的目标、方向和重大工程。以满足内需为主，严格控制能源资源不具备条件地区的氧化铝和电解铝产能。在总量控制前提下，积极引导能源短缺地区电解铝产能向能源资源丰富的西部地区有序转移。
　　在采访中，一些专家对于电解铝向西部转移问题深表担忧，他们提出要加强宏观调控，遏制产能过剩行业盲目过热发展。政府要综合运用产业政策、用地指标、环境容量和资源配置等手段，加强政策引导和宏观调控，建立科学的决策机制和风险规避机制，统筹规划，合理布局。
　　为限制氧化铝产能无序扩张，国家将严格控制能源资源不具备条件地区的氧化铝和电解铝产能。工信部相关负责人表示，“十二五”期间，国家将建立和完善高电价地区电解铝产能退出机制，逐步推进城市铝冶炼企业转型或环保搬迁。

　　铝工业出路在于循环经济
　　受资源保证程度有限、市场需求巨大、环境保护任务艰巨等“先天条件”所限，铝工业必须走循环经济之路
　　传统的铝工业是典型的资源能源密集型产业，是线形生产模式，即通过大量铝土矿资源和能源消耗，废气和赤泥以及槽内衬等固体废弃物排放，换取铝金属材料。
　　长期以来，铝土矿资源和能源一直是制约我国铝工业发展的两个主要瓶颈，我国铝工业始终面临氧化铝原料和电力稳定供应的挑战。在氧化铝生产过程中还产生大量赤泥，严重污染环境。
　　因此，考虑到我国发展铝工业资源保证程度有限、市场需求巨大、环境保护任务艰巨等“先天条件“，加快发展我国铝工业循环经济的任务犹为紧迫和重要。正是基于这样的基本国情，《规划》把发展铝工业循环经济放在突出位置，并提出了具体目标和要求。
　　《规划》提出，到2015年，再生铝达到580万吨/年，赤泥综合利用和高铝煤炭资源开发利用实现规模化。遵循循环经济理念，推行清洁生产，从源头和全过程控制污染物产生和排放，减少资源消耗。加强赤泥、电解槽废内衬以及高铝煤炭资源综合利用，提高资源综合利用水平。完善再生资源回收体系，推进再生资源规模化高效利用。
　　鼓励铝生产企业大力发展循环经济，积极发展深加工及铝制品，延伸产业链，提高产品附加值，加快铝工业发展方式转变，促进电解铝行业结构调整和健康发展。
　　据了解，“十二五”期间，国家将重点支持在有产业基础的地区建设若干赤泥综合利用示范工程；在内蒙古、山西等高铝煤炭资源丰富地区，依托大唐国际等有技术基础和实力的骨干企业建设高铝粉煤灰综合利用工程；在珠江三角洲、长江三角洲、环渤海和成渝经济区等具备一定产业基础的区域，改扩建若干规模化再生铝示范工程。

评论

为何抑制不了产能膨胀？

陈湘静

　　在电力紧缺的东部地区，随着电价上浮、优惠取消，已经处于微利或微亏状态的电解铝行业显然已经不再有发展的空间。能源密集、电价优惠的西部，成为电解铝行业布局的新大陆。
　　《铝工业“十二五“规划》中明确，在总量控制前提下，积极引导能源短缺地区电解铝产能向能源资源丰富的西部地区有序转移。电解铝西行似乎是个双赢的选择，但值得注意的是，如果总量控制、资源环境门槛、节能减排等措施没有跟上，如果企业生产工艺、节能减排、循环经济水平还在原地踏步，这种产业“平移”对于行业可持续发展的意义有限。
　　首先，单薄的行政命令在面对直接、快速的利润时，总是难以取得长久效果。从2003年起，政策层就已经明确了控制电解铝行业产能过快增长的态度，但各地自有对策。据一位业内人士透露，在全国2000多万吨电解铝产能中，只有600万吨是获得国家发改委批准的。而这一幕在西部难免不会重演，据业内人士初步测算，东西部的电价差异反映在电解铝吨生产成本上，可能达数千元，在西部仍可以找到一定的利润空间，这可能继续加剧电解铝产能的过度释放。
　　其次，在退出机制尚不完善的情况下，产业转移、环保搬迁将困难不少。当前，推动电解铝行业发展的有两股“中坚力量”，一是铝业企业，二是电力企业。当初鼓励电力企业进入电解铝行业是为了解决火电亏损问题，如今让电力行业退出则并非易事。在自己酿的酒自己喝、内部核算的情况下，电价上浮、成本上涨的倒逼机制作用不明显。
　　第三，产业“平移”带来的投资、资源环境风险。当前，电解铝产业转移还局限于产能的单纯扩大，产业接受地对相关企业在固废回收处置、能源管理、先进技术应用、落实直购电方面并没有设立门槛、完善政策措施，缺乏资源环境硬约束的电解铝行业，向可持续发展目标迈进的动力压力都不足。同时，电解铝属于典型的能耗高、附加值低的行业。电耗占电力消耗总量的5％，而总产值不到全国GDP的1％，粗放发展路径的简单重复对于能源密集但生态环境脆弱的西部地区，并不具备长久的经济、社会效益。
　　与世界先进水平相比，大而不强才是我国铝工业发展的根本问题。在提升配置资源能力、产业集中度、技术装备水平、产品竞争力、技术创新能力等方面，单纯的限产、促进转移等行政命令并不能解决所有问题，相关的配套政策跟上脚步，才是确保宏观调控落实到位的关键。

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