国务院办公厅近日印发《能源发展战略行动计划（2014年～2020年）》（以下简称《行动计划》），从能源安全、能源清洁利用、能源体制改革等多方面提出未来相当长一段时间能源发展的路径，并提出一系列约束性指标。《行动计划》明确，到2020年，我国要把一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右、煤炭消费总量控制在42亿吨左右；基本形成比较完善的能源安全保障体系，能源自给能力保持在85%左右，能源储备应急体系基本建成。同时，《行动计划》还提出多项开发新能源的要求，页岩气、煤层气、深水油气、煤制油、煤制气都被纳入其中。
　　业内人士认为，这是“十二五”能源规划和“十三五”规划联结起来的重要纲领性文件，前瞻“十三五”能源产业发展。这份《行动计划》有哪些重点，会给未来能源供需结构带来什么变化？
　　挑战一：42亿吨煤能否控制得住？
　　“新意很多，其中最重要的就是能源结构调整。”中国能源网首席信息官韩晓平说，《行动计划》中提出，到2020年，我国的天然气比例要达到10%以上，其中的细节值得注意，以前的文件中用的是“左右”，现在是“以上”；而煤炭要在62%以下，这意味着煤炭增长要越来越缓慢。
　　针对我国最主要能源——煤炭，《行动计划》继续强调要控制煤炭消费总量，首次提出到2020年，煤炭消费总量将控制在42亿吨左右，同时要加强煤炭清洁利用、大力发展可再生能源，来替代部分煤炭需求。
　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，《行动计划》重点强调“十二五”期间没有解决的问题，如与雾霾对应的能源清洁利用，意味着“十三五”期间煤炭的消费增长空间已不大。
　　“我国经济发展已经到了一定阶段，开始转向关注日益突出的大气污染问题。”安迅思煤炭行业分析师邓舜表示，此次发布的《行动计划》进一步要求减少对环境影响较大的煤炭消费，同时鼓励天然气、可再生能源的发展，就充分说明了当前的主要目标。
　　据中国煤炭工业协会（以下简称中煤协）统计，2013年全国煤炭消费总量已经达到了36.1亿吨，2020年要控制在42亿吨并非易事。即使根据中煤协估算，未来几年，我国煤炭消费年均增速将从过去的10%下降到3%，2020年消费总量仍将超过44亿吨。
　　挑战二：风电和光伏能否顶上？
　　《行动计划》明确提出推进能源科技创新，并且确立了非常规油气及深海油气勘探开发、煤炭清洁高效利用、分布式能源、智能电网、新一代核电、先进可再生能源、节能节水、储能、基础材料等9个重点创新领域。
　　对此，林伯强认为，这几个方面今后都可能会有一些创新和突破。虽然《行动计划》是纲领性文件，但其中还是明确了量化目标，并且围绕目标提出了保障措施，以更好地落实。“从这个角度来看，在重点领域的创新工作中，最迫切的需求是什么、可能出现什么问题等思路很清晰。”他说。
　　针对《行动规划》中“到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%”的规定，林伯强指出了需要关注的两个问题——
　　第一，核电理性发展，风电和太阳能等能源消费比重的提升压力较大。据了解，由于工期问题，我国核电目前所占的消费比重到2020年，很难改变。《行动规划》中也提出，到2020年，风电装机达到2亿千瓦，光伏装机达到1亿千瓦左右。因此，消费比重提升的任务将集中在风电和光伏，这两个行业将面临较大压力。
　　第二，风电和光伏消费比重的提高要求行业进行技术创新，进一步降低成本。把风电和光伏行业做大，较好的方式是分布式发展，这样对网络的冲击较小。这就需要通过技术创新来降低成本，要注重对配套储能技术的研究。
　　林伯强强调，根据目前的情况分析，我国要动态考虑整个能源结构问题。当初在进行“十二五”能源战略规划时，相关部门并没有考虑到雾霾治理是核心问题，因此在“十三五”规划时，要吸取经验，从雾霾治理等具体问题思考如何构建合理的能源结构。
　　“从目前来看，能源结构单一、对外依存度攀升、新能源比重不足等是我国面临的重要问题，需要通过科技创新、转换理念等多种方式来进行化解。相信通过系统化的努力，我国的能源结构将会出现明显的好转。”韩晓平说。
　　挑战三：能源自给能力能否提高？
　　除能源结构调整、能源技术创新以外，能源安全也是本次文件重点强调的部分。《行动计划》提出，到2020年，基本形成比较完善的能源安全保障体系。
　　对此，中国石油大学中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军表示，《行动计划》首次提出“节源”的概念，意在保障能源安全。
　　一位券商电力分析师也认为，纲领性文件面面俱到，更多是提供一种高层观测能源产业发展的思路，重点是开源、节流、安全。
　　对于“能源自给能力保持在85%左右”，韩晓平表示，《行动计划》特别强调了对外依存度不能太高，其中关于能源战略的制定，关系到未来数十年经济发展的基础。
　　林伯强也认为，我国石油和天然气对外进口增长很快，石油对外依存超过60%，天然气达到30%，两者相加占能源消费进口总量的15%左右。“这意味着，今后一段时间，煤炭进出口要基本保持平衡。”他说。
　　除常规油田的供应保障以外，《行动计划》也明确提出了石油供应的新增量，即海洋石油开发重点突破页岩气和煤层气。海洋石油开发主要指渤海等近海海域以及南海深海油气开发；非常规部分不同于以往囊括致密气，重点强调了页岩气和煤层气。
　　“十三五”期间，深海油气和页岩气开发目标并不是关键，更重要的是切实开展，探索一条适合我国开发的道路，如被验证过有效的页岩气井工厂技术。”刘毅军说。