案情：

2015年7月6日，A市国土资源局执法人员动态巡查时，发现蔡某等人动用挖掘机在A市D镇J村一座大山山腰非法开采砖瓦用页岩资源，遂下发通知责令其立即停止非法开采，听候处理。但蔡某等人依旧我行我素，拒不履行通知书所确定的义务，陆续组织非法生产。经H省物勘院测量鉴定，蔡某等人非法开采砖瓦用页岩的工作面有二分之一在A市行政管辖区域，另外的二分之一属D县行政管辖区域，截至8月10日，共在A市D镇J村与D县Y乡P村边界处非法开采砖瓦用页岩资源3000吨，并以15元/吨的价格全部销售给A市D镇一新型墙材页岩砖厂，从中牟利4.5万元。

8月13日，A市国土资源局召开案件会审会时，认为蔡某等人未经国土资源部门批准，擅自开采砖瓦用页岩资源，其行为已违反了矿产资源管理相关法律法规的规定，属未取得采矿许可证擅自采矿行为。逐依照《矿产资源法》第三十九条第一款、《矿产资源法实施细则》第四十二条第（一）项、《湖南省矿产资源管理条例》第三十七条的规定，对蔡某等人下发了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，拟对其作出“责令立即停止非法开采行为；没收违法所得4.5万元，并处罚款1.5万元”的行政处罚。蔡某等人便将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》复印件交至D县国土资源局，D县国土资源局了解相关情况后，就该案的行政处罚地域管辖问题与A市国土资源局发生了争议，通过协商无法达成一致意见。鉴于此，A市国土资源局将案情书面汇报至其共同的上级主管部门S市国土资源局，S市国土资源局遂作出“该案由A市国土资源局管辖”的指定管辖决定。据此，A市国土资源局重新作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，听证期满后依法作出了行政处罚决定。

分析：

在处理该案前，先了解一下“地域管辖”和“管辖发生争议”的概念。根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。该条款对行政处罚地域管辖作出了明确规定，从其释义中可以看出，地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门(含其他有处罚权的机关或组织)在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。简单讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。紧接着，《行政处罚法》第二十一条作出“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”的规定，该条款释义明确，管辖发生争议是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政机关管辖。

本案中，蔡某等人非法开采砖瓦用页岩资源的工作面较为特殊，处于A市D镇J村与D县Y乡P村边界处，对该违法行为实施处罚前，首先应正确认定其违法行为发生地的所属地域管辖范围，这是《行政处罚法》第二十条明确规定的。该条款释义中规定，违法行为发生地涵盖了违法行为着手地、经过地、实施发生地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般由最先发现违法行为的行政机关管辖。由此可见，最先发现蔡某等人非法开采砖瓦用页岩资源行为的A市国土资源局，理应对其实施行政处罚。但A市国土资源局在查办该案件时，因行政处罚地域管辖问题与B县国土资源局发生了争议，且通过协商无法达成一致意见。根据《行政处罚法》第二十一条及《国土资源行政处罚办法》第九条第二款“国土资源主管部门之间因管辖权发生争议的，报请共同的上一级国土资源主管部门指定管辖”的规定，A市国土资源局报请其共同的上一级行政机关S市国土资源局进行指定管辖，这是上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为。