9月13日，被称为“国企改革顶层设计”的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式对外公布。能源行业国企比例非常大，在现有的国有企业中，能源国企也占非常大的比重，因此能源国企是国有企业改革的重点领域。

　　《指导意见》提出，在混合所有制改革中推动双向参股，有利于增加能源行业的资金来源和提高管理效率，对于能源行业无疑是长期利好。但这里存在两个问题需要解决。首先，如何在能源行业中引入非国有资本参与国企改革？在渐进式改革历程中，相对于产品市场，要素市场化改革一直相对滞后。对于能源行业而言，目前国企一家独大和政府干预能源价格甚至直接定价的问题，依然是制约非国有企业参与能源行业国企改革的主要障碍。非国有投资者作为纯粹的经济人，其行为准则是利润最大化，对价格的行政干预使得投资盈利面临很大的不确定性，阻碍了非国有企业进入的积极性。以电力行业为例，发电领域已经对外资和民营开放了20多年，而且政府让非公有资本参与的意愿很大，但现实是外资和民资不仅没有大量进入，反而变现退出，使得电力行业国企一家独大，而且越做越大。因此，作为国企改革的配套措施，破除能源价格行政性垄断，以减少投资不确定性和回应非公资本利益诉求，需要与混合所有制改革齐头并进。

　　双向参股的另一个方面是国有资本入股非国有企业，涉及国资委的角色和定位问题。《指导意见》的一大亮点是规定了国资委从“管人管事管资产”向“管资本”转变。2003年国资委成立以来，一直扮演着双重角色：一方面是国有资产的出资人，代表国有股东；另一方面则是企业国有资产的具体监管者。由于国资委的双重身份，可能导致国有股东利用其自身作为政府管理部门的行政权力，限制一些本应完全开放、鼓励竞争的行业产业，从而形成和强化行政性垄断，由此来谋求其作为出资人的市场收益，以实现国资保值增值目的。《指导意见》通过开展政府直接授权国有资本投资，运营公司履行出资人职责的试点，至少在一定程度上分离了出资人职能和国资监管职能。国资委职能改革的目标应该是国资委管理作为国有企业出资方的国有资本投资公司，经营权归属国有企业，国资委减少对国有企业经营决策的干涉，既可以激活国企经营效率，又可以创造一个国企和民企公平竞争的环境。

　　另一个重大转变在于官方首次正式明确将国有企业分为公益类、商业类进行改革，笔者认为这是国企改革中比较复杂，但又是重要的一环。国有能源企业在经营中不仅要实现自身的经济目标，同时由于与政府的隶属关系，还需完成“社会责任”（公益），利润率难以成为国家考核和监管国有企业经营者的指标。因此，经营者可能将自身经营不善导致的亏损归咎于社会包袱，而且正由于这一点，往往使得能源定价和补贴的过程存在不透明，导致非公有资本对国有能源企业的不信任，危害了公平的竞争环境。将国有企业按照功能定位进行划分，区别对待，分类考核，让商业类进入市场参与直接竞争，依据经营业绩指标和市场竞争力进行考核，有利于创造一个公平的市场竞争条件，而公平竞争才能真正激发市场活力和创造力。

　　在此次《指导意见》中，国企集团公司整体上市也是首次以文件形式提出。整体上市有利于解决部分国企负债率过高以及尾大不掉的关联交易问题。

　　但是，实现整体上市还需要解决许多其他相关的且比较重要的问题。首先，整体上市可能降低上市资产质量。过去在公司上市时，为了满足股票发行相关约束，相当部分的国有能源企业通过剥离出企业内部最优质的资产实行分拆上市。一般而言，剩余的资产相对于上市资产的盈利能力较弱，或者并非主营业务。以中国最大的国有发电企业华能集团为例，2014年华能系上市公司控股发电装机容量占集团比重为53%，而上市公司营业收入占集团售电业务收入73%左右。国企整体上市后，如果注入的资产不如原有资产，可能会导致整体上市后业绩明显下滑，损害原有股东利益。在整体上市之前，集团可能先行改革，着力改善自身资产质量，优化存量资产，改善整体盈利能力。其次，整体上市不应成为商业类国企改革“一刀切”的目标，更应该因地制宜。事实上，整体上市适合于业务比较集中且单一的企业，如中石油、中石化和一些电力施工企业等；但如果集团经营业务较广，涉足领域较多，整体上市不一定是好选择，按业务板块划分后独立上市可能更吸引人。还要提到的一点是资产对价，如何对国有资产进行科学评估和合理对价，是国企改革过程中防止国有资产流失必须解决的难题之一。

　　最后，网运分开一直是能源领域关注的焦点，此次《指导意见》为电力行业和油气行业的网运分开进行摸索提供了新的注脚和改革方向。能源行业上游生产和下游销售属于竞争性环节，而中间的电网和油气管网则属于自然垄断。对自然垄断行业，《指导意见》提出，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。在基础网络（比如电网和油气管网）与网上的运营活动（比如输电和输气）之间，存在着接口在何处和如何连接的选择，这在很多发达国家已有很好的经验。在接口两端业务分离后，根据不同的业务特征可以采用不同的企业产权制度。对非自然垄断的生产和配售领域，则逐步放松管制，促进能源产业链上竞争环节的有效竞争，充分发挥市场的作用。