专家谈《循环经济促进法》修订

制定一部有“牙齿”的法律

                                                         本报记者 赵天宁
      11月23~25日，由中国循环经济协会、中国国际贸易中心共同主办的“2016中国国际循环经济展览会”在北京举行。展览会以“创新驱动循环经济发展”为主题，同期举办了17场专业论坛、14场项目推进会、技术对接会。
      作为论坛的重头戏之一，由中国循环经济协会主办、能源基金会支持的《循环经济促进法》修法论坛，汇聚全国人大及有关部门相关司局负责人、国内外行业专家、法学家及企业代表，重点围绕“循环经济促进法”实施成效，“循环经济促进法”修订的思路及重点难点问题，“循环经济促进法”的法律地位、法律行为与法律关系、主要法律制度，国外立法经验及启示，我国地方循环经济立法实践等议题，多角度、全方位地为《循环经济促进法》的修订提出意见和建议。
      《循环经济促进法》自2009年1月1日实施以来，确立了循环经济减量化、再利用、资源化，减量化优先的原则，并作出了一系列的制度安排。7年来，我国循环经济从理论到实践都取得了重大进展，特别是在制度建议、政策落实、机制创新、模式探索、管理体制、理念普及等方面取得了显著进展，推动了循环经济的迅速发展。“十二五”时期，我国资源产出率提高了15%，2015年我国资源循环利用产业的产值达到了两万亿元。发展循环经济对于缓解资源环境约束，调整优化产业结构，促进经济增长，稳定扩大就业，建设生态文明，发挥了重要作用。
“《循环经济促进法》实施虽然取得了一定的成效，但已不适应五大发展理念和生态文明建设的以及应对气候变化的新要求。十八大以来，党中央把坚持绿色循环低碳发展，作为生态文明建设的基本途径，发展循环经济提到了前所未有的战略高度。”中国循环经济协会会长赵家荣在论坛致辞时表示，“为适应形势发展的需要，目前《循环经济促进法》修订工作，已经列入了全国人大的立法计划。”
      法律的修订有很多问题需要深入研究和讨论，例如法律行为的界定，法律框架如何设置，法律缺乏约束力等。本次论坛上， 与会专家就相关重点议题进行了深入阐述与谈论。
在法律修订方面，与会专家认为，《循环经济促进法》的修订必须从实际出发，立足发展的实践，重在实施。
      能源基金会中国工业节能项目主任何平认为，发展循环经济是应对气候变化、促进经济繁荣和解决环境问题的一个重要手段。循环经济立法重在实施，要通过制定合理的实施评估体系、严格的奖惩制度、规模化的传播机制和体系来促进“循环经济促进法”的实施。
      国家发改委环资司司长任树本提出，此次《循环经济促进法》的修订必须立足中国循环经济发展实践，从实践中来，到实践中去，具体应当把握五个原则：坚持循环经济的核心理念，巩固循环经济的法律地位；坚持从国情出发，强化法律的约束力；坚持统筹协调，处理好“循环经济促进法”在法律体系当中的定位；坚持实践检验标准，提升法律的可操作性；坚持问题导向，增强法律的实用性。
      对于《循环经济促进法》修法工作的重难点，全国人大环资委法案室副主任王凤春认为主要有以下四个方面：一是一些循环经济的法律制度措施缺乏社会经济活动基础，是人为“构建”出来的；二是循环经济的法律规范同我们过去与循环经济相关的一些社会经济活动，如综合利用、清洁生产、废物处理的一系列法律制度措施没有很好地衔接起来，在法律体系、部门管理、产业发展等方面，没有形成部门合力和政策措施的合力；三是政府的引导和监管与民间的自发活动存在脱节问题，比如在废旧资源利用上实际有两个体系，一个是政府建立的体系，一个是民间自发建立的。两者之间存在诸多矛盾之处；四是行政管制措施缺乏强制性，经济激励措施不到位，以增值税为核心的税收体系对循环经济发展有较大的抑制作用。
      此外，多位专家也谈到了法律偏远、缺乏约束力的问题，现行法律有哪些不足？怎样制定一部“有牙齿”的法律？
      对此，王凤春建议做好以下几点：一是系统开展《循环经济促进法》的实施评估；二是深入研究循环经济法律体系，合理定位《循环经济促进法》；三是深入研究行政管理体制，合理把握各部门的法定职责；四是把民间回收和利用市场体系有效纳入法律规范；五是加快地方做法和经验总结，把其纳入法律规范。
      作为企业家代表，中国再生资源开发有限公司董事长管爱国从企业角度出发，提出《循环经济促进法》在实施过程当中，缺少环保权威性、约束性。《循环经济促进法》的理论性、指导性比较强，约束性、惩戒性比较弱，这一点有待加强。
      “十三五”以来，强化《循环经济促进法》的法律约束力，建立完善、系统地循环经济法律体系的必要性日益显著。多位专家认为，此次修法，应建立起与实际发展相适应的配套规章制度，并加大执法力度，提高违法成本，切实做到“有法可依、执法必严、违法必究”，使《循环经济促进法》真正成为带“牙齿”的法律。
      北京大学法学院教授汪劲表示，“循环经济促进法”是循环经济领域中的一部基础性、综合性的法律。循环经济立法要完善和着力解决关于物质投入、排放、污染的问题，以及减量化、再利用、资源化问题和物质处理问题，减轻环境负荷。另外也应当留一些余地让地方立法来发挥作用。
      甘肃政法学院校长李玉基认为，“循环经济促进法”不仅仅是管某一方面的工作，也不仅仅是规范某一领域的法律关系，而是将环境和发展综合起来的综合法，协调整个经济社会的发展。研究、制定一部好的“循环经济促进法”，首先要设计好的法律制度，明确循环经济法律关系各方主体之间的权利、义务和责任关系。
      中国社科院循环经济重点实验室主任齐建国指出，循环经济法律规范体系一定要体现环境保护相关法律跟循环经济法律之间的配合。他还强调了政府在推动循环经济发展过程中的重要性。他建议在“循环经济促进法”之下，制定一系列的专项法规或者专门法律，建立规范的循环经济法律法规体系。
      北京大学城市与环境学院教授王学军认为，要从生态文明的角度审视“循环经济促进法”的调整范围，明确有关资源、环境问题的法律边界。在“循环经济促进法”的修订过程中，要重视其对实现资源、环境和经济效益，规范资源利用方式和行为的实际作用，将制度作为立法重点，增加通过市场手段推进循环经济的条款，减少与其他法律的交叉、重合和冲突。
      山东省政府节能办副主任赵旭东介绍了山东省循环经济立法进展情况以及《山东省循环经济条例》的具体条款，并针对“循环经济促进法”的修订提出了多项建议。他提出，“循环经济促进法”应改为“循环经济法”，应把资源的综合利用作为重点，重视园区循环经济，鼓励循环经济创新，鼓励和支持社会组织开展循环经济活动，重视循环经济理念普及和公众参与度的提升。