“531”光伏新政，也就是国家发改委、财政部和能源局《关于2018年光伏发电有关事项的通知》发布后，行业一片哗然，或者说一场巨震。专家发出呼吁，并与相关部门进行商谈，但从6月11日国家能源局再次召开的新闻发布会释放的信号可以看出，国家并未有意改变“531”新政中的重要政策变动。“国家能源局依然支持光伏发电项目的发展，前提是这些项目不需要补贴。”

新政之后

6月6日，国家能源局新能源司与光伏行业协会部分企业代表进行座谈。国家能源局在座谈会上强调，国家发展光伏的方向是坚定不移的，国家对光伏产业的支持是毫不动摇的。当日，国网河北省电力公司下发通知称，2018年6月1日（含）以后并网的分布式光伏发电项目，将停止垫付国家发电补贴，自发文之日起执行。

6月11日，国家能源局相关负责人就“531”新政作出释疑，《通知》本身不是“急刹车”，在政策研究制定过程中，借鉴了德国、西班牙、捷克等国家经验，通过征求意见会(2月)、新闻发布会(4月)等多种方式充分征求意见、吹风提示，还专门召开会议听取了地方发展改革委(能源局)、有关电网企业意见并作了政策宣介。经多次修改完善、反复论证后，于5月31日正式印发了《通知》。

6月12日，国网浙江省电力公司亦发布相同通知，暂停垫付自6月1日后并网的分布式项目的国家和省级补贴。江苏扬州江都区、广东四会市等地方电网公司也暂停了光伏发电项目的备案办理与并网申请。

6月15日，财政部、国家发展改革委、国家能源局还联合公布了第七批可再生能源补贴目录。其中，太阳能发电项目613个，容量1729万千瓦，占全部并网发电项目的33%，主要集中在内蒙古、河北、山东等地区；非自然人分布式光伏发电补贴容量约为3.2GW。但由于补贴缺口巨大，进入第七批补贴目录的项目或将无法拿到全部的欠补金额。

6月20日下午，国家能源局官网显示，国家能源局综合司发布《关于做好光伏发电相关工作的紧急通知》，要求各地、各电网企业应依法依规继续做好光伏发电项目并网、（代）备案和地方补贴垫付等工作，不得以项目未纳入国家补贴建设规模范围为由擅自停止。

“造血”终止

有人说，“531新政发布后，补贴退坡意味着光伏平价上网的时代终于来临。从本世纪初的国外技术封锁、市场垄断，到自主技术的艰难研发；从2005年国内首条多晶硅生产线投产后的蓬勃增长，到2011年“双反”后行业的哀鸿遍野；从“两头在外”的被动无奈，到国内市场的全面启动；从“并网难”“骗补贴”的尴尬局面，到2017年底全国装机53GW、95%技术自有和5000亿元的产业链年产值，中国光伏历经磨难，终于成为了领先全球的光伏发展创新制造基地。

光伏大国易、光伏强国难。一时大或强易、恒大恒强难。而如果大和强，是依靠着国家补贴“造血”“输血”维持的，那么“断奶”看似必经也必须。公共媒体报道，“在度电建设成本方面，目前国内光伏每瓦组件建设成本已从40元~50元降低至4元~5元，2009年光伏行业内‘每瓦生产成本低于1美元’的梦想早已成为现实；在上网电价方面，光伏领跑基地项目通过竞争产生的上网电价，较当地光伏上网标杆电价每千瓦时下降0.19元~0.31元，平均下降0.24元，其中最低电价为青海格尔木基地0.31元/千瓦时，已低于当地燃煤标杆电价。光伏平价上网或已具备充分理由。”

原本，按照国家能源发展规划路线，国内实现光伏平价上网的时间节点设定在2020年，业内普遍乐观认为该时间可以提前至2019年。然而，“531”新政的出台，无异于平地惊雷，以新政激活的光伏平价上网时代，来得比预期更加提前。行业担忧的原因在于，同样的历史，德国曾经上演。2012年德国取消光伏补贴后，装机容量从7.6GW断崖式下跌至3.3GW，随后每年新增装机仍保持在1GW~2GW的低位徘徊，规模缩减产生的压力最终传导至上游生产制造端，导致德国本土光伏生产企业在1~2年内相继沉沙折戟，而这也正是国内光伏企业的普遍担忧。根据多家主流咨询机构预测，2018年我国光伏装机容量在新政对于规模指标的严控下会出现急剧下滑，乐观估计保持35GW规模，而悲观预期将跌至25GW，相当于2017年装机规模的腰斩。

仍需支持

然而，新政的出台，从另一方面看，却又有那么一丝无奈。公开数据显示，从收入角度看，长期以来，由于自备电厂基金欠收等历史欠账，征收率仅为75%，每年至少欠收200亿元。截至目前，累计可再生能源发电补贴缺口总计达1200亿元，其中光伏缺口已逾400亿元。从支出角度看，由于之前未对自发自用的分布式发电项目做配额制限制，近两年分布式光伏发电呈现爆发式增长，仅今年1~4月新增装机近900万千瓦，同比增长约1.8倍。如果今年光伏电站的建设继续高歌猛进，必将引发更大的资本风险和行业危机。

协鑫新能源总裁孙兴平表示，平价上网才能使光伏行业获得更大的发展空间，但平价上网的突破不仅仅取决于技术进步和上游制造业成本降低这两大因素，发电项目的土地、税收、融资等非光伏成本正左右我国光伏平价上网的进程。实现平价上网需要光伏行业自身的努力，同时也需要政策创新形成合力。

2015年，国土资源部曾下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，提出采取差别化用地政策支持新能源等新业态发展。一些新能源，如光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。但是，在后续政策执行的过程中，差别化用地政策的落实程度不一，很多地区对于占用未利用地、农用地的光伏项目办理转建设用地手续，大幅提高了建设成本，这对中东部地区光伏发展造成很大影响。

此外，根据《耕地占用税暂行条例》，“人均耕地不超过1亩的，单位税额为每平方米10元~50元”，即对于耕地占用税具有5倍的调整空间。根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定，城镇土地使用税采用有幅度差别定额税率：大城市1.5元~30元，中等城市1.2元~24元，小城市0.9元~18元，县城、建制镇、工矿区0.6元~12元，调整空间达到20倍。由于地区间税收执行标准不统一，相关部门自由裁量权较大，造成光伏发电项目难以把控投资风险。再加上，伴随国内外经济环境的变化，行业融资成本过高、融资困难也会成为掣肘行业发展的重要因素。目前国内光伏电站的贷款利率徘徊在6.5%，上浮至10%时有发生；全社会平均融资成本7.6%，与海外市场融资成本普遍低于2%差距较大。行业人士认为，新政的出台将不可避免地造成行业的短时间萎缩，及时降低非技术成本可以有效缓解行业的巨大震荡。

各抒己见

媒体报道指出，新政发布一个多月过后，行业“洗牌”已经拉开序幕，多家企业停产或半停产，光伏单晶硅、多晶硅龙头企业频频降价，多家行业企业爆出欠薪或破产，“挤水分”会不会釜底抽薪，成了心中的一问。对此，行业企业也和舆论一样，观点各异。

通威集团董事局主席刘汉元表示，光伏行业经过过去20年的努力，已经成为全球领先的行业，荣登十九大纪念邮票，成为一张靓丽的”中国名片”，但一纸新政对中国光伏行业造成了巨大影响，这是政策不尊重市场的一个例子。，531政策的出台改变了光伏产业的很多发展预期，对实体制造业和股市都造成了严重影响，一月左右的时间造成了约5000亿元的实体和虚拟的损失。如何让全社会的参与主体有可靠、信得过的预期，成为行业需要解决的问题。

晶科能源副总裁钱晶表示，政策的出台，短期看是打击，长期看是有利于行业健康可持续发展的。“新政表明了政府有决心和行动来解决一些实际的痛点和问题，鸵鸟般的避而不谈只能让未来某一天的打破更不可复救。就市场反应结果而言，“新政有积极的一面，比如为平价上网补上了最后一脚。一旦平价上网了，光伏不仅仅是改变了能源结构，也同时改变了能源世界的商业模式和规则，这将对金融市场产生深远影响。成熟的商业模式，会降低项目风险和收益率计算的复杂度，成为投资者和银行热衷的投资标的。因为平价上网时代，行业最致命的环节不是有没有补贴，有多少补贴，而是融资和活跃度。如果说“531”存在一些弊端，可能是无预警的一刀切且没有一个过渡缓冲期会让很多在建项目不知何去何从。所以政府在未来政策制定和调整上，还是要容市场和行业一个时间。具体来看，“531”新政对于短期需求端的强烈冲击会加速中上游“洗牌”，淘汰没有优势的产能，从而让产业集中度加大，中小型制造企业会寻求转型；其二，加速平价上网进程，特别是上游的价格会急速下降；其三，在应用端，短期会受影响较大，特别是指标型项目，但长期来看，平价上网会让商业模式成熟，摆脱了补贴滞后的影响因素，投资人和银行对于项目收益可见度增加，投融资意愿也会随之增加，应用潜力会被进一步挖掘。钱晶表示，新政的目的是试图解决拖欠补贴问题，而不是遏制行业发展，取消指标，特别是需要少补贴甚至不需要补贴的项目。新政加速的平价上网，会从根本上改变旧的补贴模式，进而改变银行、金融机构和潜在投资人对于光伏风险过高、过度依赖政策的负面观点。

阳光电源董事长曹仁贤认为，此次新政带来的行业危机比2008年、2011年面临的危机相对来说要好一些，主要在于企业对于整个行业曲线发展的规律有了更清晰的认识，如何应对突如其来的变化有了一定的经验。新政之后企业应该更加精益化运营，一方面，目前的非技术成本太高了，约占到20%~30%，折合到电价上至少1毛钱，如何降低非技术成本是企业应该考虑的；另一方面，尽管企业如今应该”精打细算过日子”，但研发投入只能增不能减，这样才能保证高质量发展，提升竞争力。“光伏发电的电价是按照当地光照资源和设备投入成本推算出的，与燃煤电价并无直接关系，但目前每个省都捆绑了燃煤电价，难道未来当煤电发电量为零的时候还要捆绑着燃煤电价吗？为什么光伏一定要与燃煤电价捆绑成所谓的标杆电价和平价呢？这种与煤电电价捆绑式定价是不公平的。”

杜邦光伏全球总经理汪伟表示，“531”新政不会改变光伏产业的定位。人类需要清洁能源，可再生能源取代化石能源是必然趋势。光伏行业的发展主要靠国家补贴，当行业发展过快时，国家“531”新政给予了急刹车，但历史发展经验告诉我们，当行业遇到困难时政府也会给予相应的扶持政策。今年国内市场预计从53GW降到30GW左右，降低约40%；日本市场一直在稳定下降；美国市场理应稳固上升，但由于去年的双反导致美国需求量降低；印度市场的发展非常好。再看明年，即使中国新增装机维持不变或略有提升，但其他地区的市场会非常好，美国市场将回归正常，预计从6.7GW增加到12GW；印度预计从9GW上升到13GW~14GW；欧洲市场预计达到15GW。一些国际调研机构公布的明年的装机量为118GW，相对今年的91GW~92GW增长了29%左右。“我讲这些数字是希望大家保持信心，困难是暂时的，一定会过去。”但是，国内为什么会出现“531”这样的情况？汪伟认为，这是政策之间的不连续性导致的，过去两年国内光伏发展太快，企业纷纷扩产，真金白银砸进去了却突然来了个急刹车，这会给行业带来致命的影响，因此政策的延续性、透明性和引导性是非常重要的。此外，汪伟也提出了建议，政府应该做好5年的规划，让行业知道应该扩多少产能、做哪些准备，这方面应该多向印度政府学习。

阿特斯董事长瞿晓铧表示，新政之后，停产检修的多是硅料企业，硅锭、硅片环节也有相当程度的减产，而相对供需平衡的就是电池片环节，除6月份略有波动外，到6月底一线电池片企业基本处于满产状态。从这一点可以看出，从产业链来看，越靠前端，产能过剩越严重，关停的企业也越多。另外，市场多样化分布非常重要，针对海外市场的局部，尽管有些市场很小、利润率不高，但在行业低潮时会展现出这一战略的稳健性。他特别指出，针对“单晶替代多晶”的言论，二者之争在于性价比之争，过去一个多月中，多晶硅片率先大幅降价，因此到5月底海外订单基本为多晶，6月份单晶降价，再降一点将会看到钟摆往单晶回摆。

隆基乐叶董事长助理王英歌表示，从中美贸易摩擦的大视角下来看，其最终的结果、影响、时间进程都无法预期，包括光伏在内的众多行业都会受到影响，如贸易问题会引发外汇储备问题，汇率波动很难预测，若波动巨大将稀释掉出口的利润率。此外就是融资环境严峻，自“531”新政之后可以明显地感觉到“钱更紧了”，很多光伏制造企业面临融资困难的问题。

从产业链来看，从硅料到组件价格都在快速下降，很多人还希望组件降到1.7元/W。王英歌认为，还是应当尊重企业成本，不能为了降成本而牺牲质量，另一方面企业都希望投入研发，但若毛利率很低甚至没有利润的情况下，还会持续投入吗？这是值得大家思考的一个问题。