光伏扶贫是在贫困地区因地制宜建设光伏电站，将发电收益由贫困人口分享，提供20年以上帮扶的一种精准扶贫模式。习近平总书记指出，“光伏发电扶贫既扶了贫，又发展了新能源，要加大支持力度。”李克强总理也曾批示，“光伏发电是扶贫的有效举措”。

光伏扶贫政策主要由国务院扶贫办、国家发展改革委、财政部、国家能源局等部门制定并推行。国家对光伏扶贫配套了有力的补贴政策，备受地方推崇。自2014年启动试点至2017年底，全国25个省份、940个县开展了光伏扶贫建设，建成规模1011万千瓦、惠及3万个贫困村、165万户贫困户，2018年预计新增装机500万千瓦。光伏扶贫已经成为全国许多贫困县脱贫摘帽的最主要方式之一，也为世界减贫事业贡献了中国智慧、中国方案。

河北省灵寿县下辖1个经济开发区、6镇9乡、279个行政村（89个贫困村），总面积1069平方公里，总人口35万。2017年，该县实现生产总值100亿元，财政收入6亿元，城镇居民人均收入27025元，农村居民人均收入6904元。截至目前，灵寿县共有贫困人口2750户，6592人，计划今年实现“脱贫摘帽”。

光伏扶贫具有综合优势

为了扶贫，灵寿县共推进了四种光伏扶贫模式。其中，集中式电站规模最大，是利用荒山荒坡建设的容量10兆瓦以上规模的大型电站，2017年建设了1个集中式电站，覆盖贫困户1000户；村级光伏电站规模居中，是利用村集体土地建设的容量100千瓦～300千瓦的小型电站，2017年，共有8个村级电站，覆盖贫困户392户；户用光伏规模最小，是利用贫困户屋顶或院落空地建设的容量3千瓦～5千瓦的发电系统，2017年，若干户用光伏覆盖贫困户1139户；光伏大棚电站是在普通蔬菜大棚的顶部安装太阳能电池板，将太阳辐射分为植物需要的光能和太阳能发电的光能，既满足了植物生长的需要，又实现了光电转换，一棚两用，预计覆盖贫困户1168户。

从调研情况看，光伏扶贫相较其他扶贫方式具有以下优势：一是见效快。种养业经济产出期为1～3年，光伏扶贫项目建设周期约1～3个月。二是稳定性高。种养业受自然条件、市场供需等影响大，收益不固定。而光伏扶贫项目享受较高政策补贴，全年收益稳定。三是贫困户投入少。传统种养业扶贫对技术和市场要求较高且需青壮劳力种植，光伏扶贫只要有符合要求的闲置屋顶、空地即可，项目安装、运维由政府和企业负责。四是辐射人口多，可以整村推进。五是综合效益好，可与农业互补发展，实现土地资源的再利用。

光伏扶贫项目电价由两部分组成：燃煤电厂标杆电价部分和超出燃煤电厂标杆电价补贴部分。项目建成后，电网企业即可发放燃煤电厂标杆电价部分，待项目列入国家可再生能源发电目录后，再由电网企业代为拨付补贴部分。为加大扶贫工作力度，国家和河北省对光伏扶贫项目制定了较高电价和补贴：河北省燃煤标杆上网电价为每千瓦时0.35元；分散式户用光伏上网电价为0.97元，其中国家补贴0.42元，河北省补贴0.2元。集中式扶贫电站和村级扶贫电站上网电价为1.05元，其中国家补贴0.5元，河北省补贴0.2元。

我们对三种光伏发电模式进行经济收益测算。按典型条件：设备6500元/千瓦、经营期20年、资本金比例100%、增值税税率17%、年发电小时数1300小时测算，户用光伏资本金收益率为1.5%，村级电站为6.6%，集中式电站为11.9%，由此可见，集中式电站收益率最高，村级电站收益率居中，户用光伏项目收益率最低。光伏发电项目因规模效应而产生更大收益。

对标杆上网电价下调过程进行敏感性分析发现，以村级电站为例，电价在每千瓦时0.75元、0.85元、0.98元的情况下，项目收益率分别为-8.7%、0.4%、6.6%。由此可见，资本金收益率对电价调整十分敏感。目前电站盈利主要是因为享受了政府补贴政策。如果将来电价下调，只有通过压缩设备组件等建设成本，才能维持一定的盈利水平。

光伏扶贫具有多元成效

调研发现，光伏扶贫具有四方面成效：

一是带领人民脱贫致富，增强村集体经济实力。集中式电站、村级电站为贫困户每年每户增收3000元，其中村级电站还为村集体每年增收2万元。户用光伏项目前10年的收益由贫困户与投资企业分配，10年后全部归贫困户。2017年灵寿县村级电站覆盖8个贫困村、392户，脱贫人口占光伏扶贫计划脱贫人口的20.7%。预计2018年投产的集中式电站将带动全县2168户贫困人口增收，实现全县无劳动能力贫困户全覆盖，且对易地扶贫搬迁分散安置贫困户全覆盖。

二是百姓欢迎，增加人民幸福感、获得感。我们调研的一个贫困户有3口人，其中2位老人每人每月养老金90元，水库移民补偿金50元，家庭月收入330元。通过村级电站每月收入250元，户用光伏每月收入252元，光伏扶贫实现增收152%。老人感叹道：“光伏扶贫使我们提高了收入，改善了生活，扶贫效果看得见，摸得着。”

三是保障能源供应，促进新能源与农业产业融合发展。结合特色产业，灵寿县计划采用“光伏+农业”模式，在光伏大棚下种植“光伏红薯”、“光伏蘑菇”，实现土地增值利用与光伏发展、农业生产双丰收。

四是部分项目带动了当地就业。塔上镇集中式光伏项目雇佣本地劳动力安装光伏组件，一次性雇佣二三十人安装，日工每人每天100元，为当地劳动力提供了一定就业机会。

光伏扶贫仍然面临挑战

调研发现，光伏扶贫取得了很好的扶贫成效，较好满足了人民日益增长的能源需求，然而仍面临着问题与挑战，主要集中在资金、人才、机制、质量等方面。挑战主要包括8个方面:

一是部分地方扩大扶贫对象无序建设，光伏补贴拖欠较久，项目存在资金压力。由于光伏扶贫没有明确禁止在非建档立卡贫困村建设，有的地方出于快速脱贫考虑，扩大扶贫对象，对脱贫任务存在不切实际的“大干快上”、“一光了之”现象。由于有的地方缺乏其他有优势的产业，对光伏扶贫项目的依赖程度很高，产生了“既然国家有政策，不用白不用”的思想。光伏扶贫项目超预期快速发展，导致我国存在上千亿元补贴资金缺口，集中式电站补贴拖欠时间可达2～3年。由于补贴拖欠，部分地方政府出现了拆借其他款项临时拨付光伏项目资金的情况。

二是造血功能缺失，存在寻租风险。扶贫的本质是“扶人”和扶志。产业扶贫政策设计的初衷在于通过以村为单位的规模化生产使贫困家庭受益，从而达到扶贫的造血功能。地方单一依靠光伏扶贫项目脱贫，未能与其他扶贫政策齐头并进，“养”了一批懒人。有的村民理直气壮争当贫困户，要扶贫支持。有的地方光伏扶贫项目还存在寻租腐败风险。光伏入股企业是与村干部有利益连带关系的企业，期满后资金走向及年度分红存在违规流失风险。

三是电站投资非技术成本高。我国光伏电站除必须的设备等技术成本外，存在贷款利率、弃光率、土地费用、税收等非技术成本，占比约50%，在国际上处于较高水平，其中土地费用偏高。我们调研的协鑫公司光伏项目的成本拆分表，在2.2亿元的成本费用中，土地费用为1571万元，占到7.1%，居成本费用第二位。而国际上很多国家光伏电站土地成本几乎为零。2018年光伏扶贫项目的增值税为16%，地方政府和村民反映，作为扶贫产业，税负较重。

四是村级电站设备质量欠佳，后期运维不善。光伏扶贫之所以具有收益稳定的特点，关键是电站发电小时数达到1200小时以上，理论寿命长达15年。但从调研情况看，光伏扶贫电站建设良莠不齐。由于规模小的光伏扶贫项目大企业参与度低，主要由小企业建设，存在劣质产品低价中标现象。一份报告显示，“国内建成三年以上的光伏电站，很多已经出现质量问题，有些电站的设备衰减率高达68％。”村级电站装机较小、用户分散、位置较远，运维成本大幅增加。建设光伏电站的企业更关注获取工程建设费用的“一棒槌”收益，后期运维较弱。我们调研的新庄村村级电站，光伏组件尘土厚重，缺乏维护，严重影响发电量。灵寿县8个村级电站2017年下半年发电小时数在300～600小时之间，与三类资源区每半年的等效发电小时数600～700小时存在差距，影响电站的经济效益。

五是帮扶的人均收益悬殊。灵寿县户用光伏每兆瓦帮扶217户，村级电站帮扶200户，集中式电站帮扶33户，帮扶密度差距大。户用光伏是按人口分配收益的，而村级电站按户分配收益，村级电站2人户人均年收益1500元，6人户人均年收益500元，相差3倍。部分村民较为不满，甚至有的村民去公安局要求办理户口分家，以获得更高的人均收益。

六是贫困户申报程序繁琐且不尽合理。光伏扶贫受益贫困户认定流程与贫困户审定流程完全一样，冗长繁复，耗时数月，且未能反映贫困户信息动态变化。有的项目存在申报时与审批后的偏差，由于涉及扶贫对象变化，曾经引发不稳定事件。

七是电站选址约束与乱象并存。光伏扶贫存在选址约束，灵寿县2016年32个村申报村级电站，仅8个符合用地资格。由于自然条件不同，各地选址条件差异大，周边建筑物、山体、树木遮光的地段，采光时间较短，影响发电效果。不同农户之间月发电量可相差50千瓦时，村民存在心理落差。

八是部分项目存在弃光及并网问题。一些贫困县电网容量与扶贫电站发电量不匹配，新增光伏电量超过电网最高消纳能力。有的光伏项目由供电局远距离架线并网，降低了电力系统效率。

综合施策推动光伏扶贫

光伏扶贫作为一项产业扶贫政策，光伏电站主要依靠补贴才能获得较好收益，不能独立盈利和扶贫。那么怎样才能保证电站质量和效益，用最少的钱办最多最好的事，实现精准扶贫和造血效果，并且与其他产业发展和扶贫政策有机结合起来？

今年4月出台的《光伏扶贫电站管理办法》规定，光伏扶贫电站由政府全额投资，按照村级电站方式建设，实行全生命周期严格管理，全部收益用于扶贫。同时规定，光伏扶贫电站由各地政府筹措资金建设，不得负债。

下一步，建议综合施策，从5个方面发力，推动光伏扶贫高质量可持续发展，助推乡村振兴战略实施，满足人民日益增长的美好生活需要。

一是加强增量规模控制，优化补贴支付渠道。随着光伏行业技术进步和成本下降，普通光伏电站电价补贴标准已开始下调。建议综合研判财力条件、脱贫任务、电网消纳能力等，强化增量规模控制，防止地方因“补贴冲动”一哄而上；严格把扶贫对象限定为建档立卡贫困村的建档立卡贫困户，确保有限资金用在“刀刃上”。此外要优化补贴支付渠道，简化补贴流程，缩短补贴支付周期；拓宽补贴来源，通过发行债券或设立专项发展基金，先行垫付补贴缺口；优化补贴支付方式，鼓励贫困户安装电商客户端等方式，方便补贴结算与统计。

二是明确县级政府筹资责任，放宽选址限制，降低非技术成本。建议引导各地建立“光伏扶贫是产业扶贫的一种方式，但不是唯一方式”的理念，夯实县级政府筹资责任，有序推进光伏扶贫项目实施，防止通过大规模举债建设形成债务负担，防止以扶贫为初衷的公益项目转变为企业盈利项目。地方可酌情放宽光伏扶贫用地要求，整合闲置土地，适当纳入未利用土地，促进光伏扶贫在更大范围推广。建议细化光伏扶贫土地税费收取标准，对于实际无价值的土地，减免土地税费。为有效应对光伏补贴退坡，可考虑增加光伏扶贫增值税可抵扣项目，保证贫困户如期脱贫。

三是加强项目运维管理，提高电站发电收益。具体来说，要落实项目全周期管理。健全项目招标管理办法，严把设计、采购、建设、运维等环节，打造精品光伏扶贫项目，确保项目经济效益。对已并网运行的电站，组织全面检查，消除安全隐患；明确企业运维责任，约定经济惩罚措施。借鉴日本光伏市场认证检测要求，由第三方机构参与评估，或者参考光伏“领跑者”计划实施办法对项目企业资格严格把关；加强光伏扶贫培训，提高地方政府专业知识和技术水平。可以考虑成立由政府部门主导、具有扶贫性质的公司，对项目资金严格管理；通过购买光伏电站运维公益岗位、小微奖励等方式，促使贫困人口通过劳动增收，优先吸纳贫困人员就业，建立光伏电站运维队伍；提升管理信息化水平。搭建光伏电站远程管理平台，实现实时监控、及时清洗、智能维护，提高电站运行效率，控制污染物排放；建立光伏保险机制。购买包括发电量、项目质量及发电收益等在内的光伏保险，促进光伏项目规范化、高质量发展。

四是简化项目申报程序，优化收益分配方式。项目申报阶段只确定贫困户数，项目确定后再按程序确定收益分配对象。建议将村级电站收益由按户分配改为按人分配，对深度贫困地区和弱劳动能力贫困人口适当倾斜。可以考虑增加存量集中式电站的扶贫覆盖密度，实现收益公平分配。

五是推广农光互补模式，提高项目多重收益。建议结合村集体经济发展前景，在光伏大棚下种植农作物，因地制宜推广农光互补、林光互补、药光互补的“光伏+”模式，尽可能使多种扶贫和产业发展政策齐头并进，为农户增加双向收入，带动当地就业，实现“造血式”扶贫效果。

（作者单位：国家发展改革委价格司）