2019年3月15日，自然资源部发布《矿产资源出让管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），并向社会各界征求意见。借此机会，笔者对我国矿业权出让制度的做一个梳理，然后对征求意见稿进行认真学习和思考，现将笔者的粗浅认识与矿业界、法律界的同仁分享。

矿业权出让制度的历史沿革

2000年10月31日，国土资源部发布《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号），该文件对“矿业权出让”做出明确定义。根据该文件，矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。该文件还分别对批准申请、招标、拍卖这3种方式的定义、程序、要求等做了具体规定。该文件的第五十五条已经被国土资源部关于停止执行《关于印发〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》（国土资发〔2014〕89号）废止，但其余条款仍然有效。

2006年01月24日，国土资源部发布《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），该通知设置了《矿产勘查开采分类目录》，目录设置了可按申请在先方式出让探矿权类矿产（第一类）、可按招标拍卖挂牌方式出让探矿权类矿产（第二类）和可按招标拍卖挂牌方式出让采矿权类矿产（第三类），规定不同类别的矿种可以采取不同的出让方式。按照征求意见稿的规定，该通知将在《矿业权出让管理办法》正式生效时被废止。

2008年9月4日，国土资源部发布《国土资源部关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》（国土资发〔2008〕181号），该通知全文共13条，通篇围绕不同的矿业权出让方式如何进行矿业权评估机构选择展开，并没有对矿业权出让的概念做出解释，更没有涉及矿业权出让方式、出让组织、审批权限等具体的管理制度。

2012年05月15日，国土资源部发布《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号，简称“80号文”），该通知以严格控制和规范矿业权协议出让、遏制矿业领域腐败现象为宗旨，以列举方式将协议出让矿业权的范围做了明确界定：“1.国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；2.省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目；3.为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目；4.已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；5.已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。”该通知还对协议出让探矿权、采矿需要具备的前提条件、提交的资料、批准权限和程序、协议出让申请等做内容了详细的规定。

2015年08月24日，国土资源部发布《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号），该文件的印发将80号文全面废止。该文件保留了80号文对于可以协议出让的5种情形的规定，并进一步规范了协议出让的要求和审批程序。按照征求意见稿的规定，该文件将在《矿业权出让管理办法》生效时被废止。

2017年06月29日，财政部、国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）。该文件包含矿业权出让收益的定义、收取方式、配套政策和组织实施等方面的规定。

除上述6部直接与矿业权出让相关的规范性文件（部门规章）之外，涉及到矿业权出让的法律法规和规范性文件还包括：《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《国务院关于印发〈矿产资源权益金制度改革方案〉的通知》（国法〔2017〕29号）、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号)、《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)、《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》(国土资发〔2007〕92号)、《国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》(国土资规〔2015〕4号)等。根据征求意见稿的规定，后面4项规范性文件（规章）将在《矿业权出让管理办法》生效时被废止。

征求意见稿内容分析

征求意见稿全文共六章四十四条。第一章总则规定了立法依据、矿业权定义、矿业权人定义、矿业权出让的定义、矿业权出让的原则；第二章到第五章分别规定了矿业权出让方式、出让组织与审批权限、出让实施和监督管理；第六章附则规定了对省级自然资源主管部门落实办法的具体要求、法律冲突解决及法律生效。对下面存疑部分内容展开讨论。

1．有关矿业权人的主体资格

征求意见稿第三条规定：依法取得矿业权的法人称为矿业权人。探矿权人原则上为依法登记的营利法人或者非营利法人中事业单位法人。采矿权原则上为依法登记的营利法人。

征求意见稿将矿业权人的范围限制在法人，而其他非法人组织、自然人均不具备矿业权人的主体资格。

现行有效的《矿产资源法》第三十五条规定：国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家制定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。

据此，作为上位法的《矿产资源法》并没有将个人（自然人）排除在矿业权人范围之外，只是对个人（自然人）采矿权的范围进行了限制。

我国《立法法》第八十条规定：部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

征求意见稿直接剥夺自然人作为矿业权人的主体资格是否有减损公民权利的嫌疑值得商榷。

2．有关矿业权出让的方式

征求意见稿第四条规定了矿业权出让限于招标、拍卖、挂牌、协议、申请审批5种方式。与《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）中规定的“批准申请、招标、拍卖等方式”的表述相比更加清晰。

按照征求意见稿第二章规定，除以下3种特殊情形之外，矿业权出让一律采用招标、拍卖、挂牌方式公开出让。

第一种特殊情形：国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，已设采矿权深部或者上部同类矿产的，可以以协议出让方式向特定主体出让矿业权。

第二种特殊情形：国家财政全额出资勘查开展预查、普查和必要的详查，可以申请批准方式授予探矿权。

第三种特殊情形：国家保护探矿权人的合法权益，探矿权人可依法申请勘查区块范围内矿产资源的采矿权，符合规定的以申请审批的方式授予探矿权。

相比之前的规定，征求意见稿对协议出让的方式实施了更加严格的控制，仅限于国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，而将以前国土资规〔2015〕3号文规定可以进行协议出让的其他四种情形都排除在外（表2）。

征求意见稿对于哪些情形适用审批申请、哪些情形适用协议出让均做了明确规定，但是对于哪些情形适用招标、哪些情形适用拍卖、哪些情形适用挂牌却没有任何的规定。招标、拍卖和挂牌作为截然不同的3种公开出让方式，如果不明确其适用的情形，是否会造成实际操作过程中的不当适用值得思考。

3．关于矿业权出让的组织实施与审批权限

征求意见稿第十三条规定：探矿权采矿权出让活动，原则上按照颁发勘查许可证、采矿权许可证的法定权限，由县级以上人民政府自然资源管理部门负责组织实施。通俗的讲，矿业权出让的组织实施按照谁负责审批矿权，谁负责组织矿业权出让的原则进行。

同时，征求意见稿对于各级自然资源主管部分的审批权限进行了重新划分，与《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》的规定相比，有明显变化（表3、表4）。

通过表3、表4的对比分析发现：征求意见稿对矿业权登记审批的权限划分做了较大调整，对自然资源部的审批权限的规定是非常清晰的，但是对省级和省级以下各级自然资源管理部门的审批权限的规定只是做了原则性的规定，不够清晰。这种与上位法不一致的规定及不清晰的规定，其有效力存在疑问，且是否会在实施过程中造成对具体经办人员的困扰有待商榷。

4．矿业权设置与矿业权出让的关系

征求意见稿第十九条规定：矿业权出让应根据国土空间规划、生态环境保护、矿产资源规划、国家产业政策等要求，坚持矿产资源综合开发和矿业权设置排他性原则，妥善处理各类矿产空间和时序上的开发关系，合理划定探矿权采矿权区块，保障矿业权合理布局。自然资源主管部门可以依据划定的探矿权采矿权区块建立矿业权出让项目库，也可以将市场主体提出的探矿权采矿权区块纳入矿业权出让项目库。

笔者以为，矿业权设置与矿业权出让，应该是有先后次序之分的两类行政行为。矿业权设置在先，矿业权出让在后；有矿业权的存在，才具备矿业权出让的标的。该条模糊了矿业权设置与矿业权出让的界限。

矿业权设置的具体要求是在《矿业权出让管理办法》里来规范，还是在另外的《矿业权设置与审批登记管理办法》中去明确，值得讨论。

5．关于新设探矿权、采矿权不能跨省界

征求意见稿第十六条第二款规定：新出让探矿权、采矿权不跨省级行政区域设置。矿产资源是自然形成的赋存在地壳中的地质体，遵循一定的地质规律，不同于其他生产物资，不可以人为挪动。如果为了便于管理，人为将跨越两省边界的一个矿体分割成两个矿权，是否合理值得探讨。

对征求意见稿的修改建议

基于前文的分析和梳理，以及对征求意见稿内容的学习，笔者提出以下几条具体的修改和完善意见：

1．增补立法依据

根据《矿业权出让管理办法》所涉及的内容，在第一条立法依据中至少应该增加《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国务院关于印发〈矿产资源权益金制度改革方案〉的通知》（国发[2017]2号）等直接相关联的法律和行政法规。

2．解决好与相关上位法的衔接不要出现与上位法规定不一致的情况

比如：对于矿业权人的主体资格限制、矿业权审批权限的调整等方面，需要与其相关的上位法进行对比分析。可以在上位法规定的基础上进行细化，但不能出现与上位法规定不一致的内容，尤其不能有对公民权利造成减损的情况出现。

3．修改第四条关于矿业权出让定义的表述

征求意见稿第四条对于矿业权出让定义的表述为：本办法所称探矿权采矿权出让，是指自然资源主管部门依据法律法规规定，采取招标、拍卖、挂牌、协议、申请审批方式，向符合要求的矿业权申请人授予探矿权采矿权的行为。

建议修改为：矿业权出让，是指自然资源主管部门依照法定出让方式，向符合要求的矿业权申请人有偿授予矿业权的行为。矿业权出让的方式包括：招标、拍卖、挂牌、协议、申请审批，以及其他合法的公开出让方式。

理由是：（1）征求意见稿中明确有对矿业权的定义，征求意见稿的标题也是“矿业权出让管理办法”，用“矿业权出让”，比用“探矿权采矿权出让”更精炼也更准确；（2）矿业权出让的方式，有可能会随着时间的推移，出现一些新的方式，不宜限定在确定的几种方式上。

4.明确列举适用于招标、拍卖、挂牌的情形

征求意见稿第七条规定：除本办法第十、十一、十二条规定的特殊情形外，矿业权应当一律采取招标、拍卖、挂牌方式公开出让。但是没有对适用于招标、拍卖和挂牌的情形进行详细的规定。建议对这3种公开出让方式的有关法律规定、特点和可能适用的各种情形进行更细致的研究后，在最终出台的管理办法中做出详细规定。

5.理清矿业权设置与矿业权出让的关系

如前文所述，矿业权设置与矿业权出让是两个行政行为。矿业权出让基于矿业权设置。在《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》两部行政法规中已经有矿业权设置及审批权限的详细规定。作为一部关于矿业权出让的部门规章《矿业权出让管理办法》宜将重点放在矿业权出让上，而不宜对矿业权设置及审批权限再做与上位法不一致的规定。

建议最终出台的矿业权出让管理办法中保留征求意见稿中第十三条的原则性规定即可。如果认为《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》中关于矿业权设置与审批权限的规定需要修改，则应该对这两个行政法规进行修订。

6.对出让合同具备的基本条款进行细化

征求意见稿要求，无论以何种方式出让矿业权，矿业权人均有义务和政府相关主管部门签订出让合同。笔者认为，签订出让合同的要求是一种非常科学的实施手段，也是矿业权出让过程中最重要的一环。

建议对矿业权出让合同应该具备的基本条款进行细化或者设计一份合同模版以附件的形式纳入矿业权出让管理办法中，以便于指导矿业权出让行为。