11月18日，财政部信息显示，中央财政近日提前下达全国28个省(自治区、直辖市)2020年中央财政专项扶贫资金预算1136亿元，约占2019年中央财政专项扶贫资金1261亿元的90%。其中，继续重点加大对“三区三州（指西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）”等深度贫困地区支持力度，专门安排“三区三州”144亿元，并将资金分解到具体区、州。

值得注意的是，中央财政专项扶贫资金重点支持的“三区三州”等深度贫困地区，自然资源非常优渥。尤其是西藏、新疆、甘肃等地，太阳能资源丰富，大力开展光伏扶贫项目，因地制宜巩固脱贫成效，确保脱贫质量，切实提高资金使用效益，成为这些贫困地区脱贫攻坚的不二之选。而且，2018年，即使在“5·31”新政的影响下，国家能源局对光伏产业的各路指标严格控制，唯有光伏扶贫项目不受限制。

而值得关注的是，2020年，国家将全面消灭贫困、实现小康社会——贫困既然被消灭，扶贫项目还存在吗？

历程回顾

回望光伏扶贫政策推进历程，可以将其分为以鼓励探索为导向的初期探索阶段，以激励推广为导向的全面铺开阶段，和以解决发展问题为导向的规范发展阶段。新时代的光伏扶贫工程建设主要集中于2015年至2020年之间。

在初期探索阶段，光伏扶贫的重要地位逐渐得到确立。1997年，国家发展计划委员会制定“中国光明工程”，计划利用光伏技术用10年时间解决2300万边远地区人口的用电问题，成为后续开展光伏扶贫工作的开端。从2014年3月光伏扶贫率先在安徽金寨开展，到2015年1月国务院扶贫办将“光伏扶贫”正式列入精准扶贫十大工程，光伏扶贫在鼓励探索中逐步得到行业社会的广泛认可。

在全面铺开阶段，光伏扶贫工程在政策引导下快速落地。2016年3月，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行、中国农业发展银行联合出台《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，拉开光伏扶贫蓬勃发展的大幕。该文件将此前在6个省区试行的光伏扶贫模式和经验正式推向全国，并将光伏扶贫工作的具体目标定为2020年前，在16个省区、3.5万个建档立卡贫困村使200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增收3000元以上。同年12月国务院发布《“十三五”脱贫攻坚规划》，进一步将光伏扶贫的范围扩大到5万个建档立卡贫困村、280万无劳动能力建档立卡贫困户。

在规范发展阶段，政府更加重视光伏扶贫项目健康有序发展。2018年3月，国家能源局、国务院扶贫办印发《光伏扶贫电站管理办法》，意在矫正之前的发展中光伏扶贫工程存在的诸多乱象，通过及时纠偏对市场秩序进行规范化管理。文件从光伏扶贫定位、扶贫对象、建设方式、建设资金、建设规模、电价政策、补贴发放、目录管理、建设与运维、政府职责等方面对光伏扶贫的全流程进行了严格规定，同时明确光伏扶贫原则上按照“村级电站”的模式建设，不再有“集中式电站”的形式。明确光伏扶贫电站不得负债建设，企业不得投资入股，遏制商业投资攫取利益的行为，保障光伏扶贫电站的收益最大化用于扶贫。

资金之困

2015年3月，国家能源局下发了《光伏扶贫试点实施方案编制大纲(修订稿)》，提出由地方政府对户用和基于农业设施的光伏扶贫项目给予35%初始投资补贴，对大型地面电站给予20%初始投资补贴，国家按等比例进行初始投资补贴配置；同时光伏扶贫项目在还贷期内享受银行全额贴息。目前，我国共探索出4种光伏扶贫类型，即户用光伏项目、村级光伏电站、光伏农业大棚、集中式光伏电站。2016年，国家有关部门在总结试点经验的基础上，将村级光伏电站确定为光伏扶贫的主推方式。

据统计，在扶贫规模方面，从2016年的2吉瓦到2017年的4吉瓦，再到2018年的15吉瓦，村级光伏扶贫电站规模几乎呈指数级增长;在帮扶贫困户数方面，从2016年的43万户、2017年71万户到2018年的200万户，普及户数也在成倍增长。在扶贫金额方面，华夏能源网结合可查询到的2018年16省40个最新光伏扶贫项目招标数据发现，用于光伏扶贫项目的投资高达25.3亿元，其扶持力度之巨大，已然让光伏扶贫成为了打好精准脱贫攻坚战的重要抓手。此外，在2018年11月份由13个国家部委、机关联合下发的《关于开展扶贫扶志行动的意见》中，光伏扶贫也被重点提及：规范光伏扶贫产业，增强“造血”的能力。

为了积极推进光伏扶贫工作，早在2018年3月份，国家能源局和国务院扶贫办就曾联合发布《光伏扶贫电站管理办法》，而后，内蒙古、河北、四川、安徽等省市与地区也陆续发布文件积极响应下发光伏扶贫补助资金。与此同时，中央财政还于2018年11月份就已经提前下达全国28个省区市2019年中央财政专项扶贫资金预算909.78亿元。其中，特别安排120亿元，重点支持“三州三区”等深度贫困地区，给光伏扶贫提供了强大的资金保障。

而事实上，与十大精准扶贫工程中的其他工程不同，光伏发电行业属于资金密集型行业，投资回报周期较长，目前还严重依赖相关补贴政策扶持，同时具有较强的专业性、技术性。当光伏遇上扶贫，原本就存在的行业内的问题势必会变得更加复杂起来。从各企业的项目执行情况来看，不同省份、不同出资模式都会面对不同的款项无法回收问题，垫资建成的项目回款难也成为老生常谈，也正因为此，造成企业后续贷款难，也成为通病。

挑战重重

2018年8月，中共中央、国务院下发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，明确“在条件适宜地区，以贫困村村级光伏电站建设为重点，有序推进光伏扶贫”。当前，光伏扶贫工程的实践中依然面临诸多问题和障碍，如何应对挑战、实现光伏扶贫的高质量发展，事关能否如期打赢脱贫攻坚战。在国务院扶贫办开发指导司2019年4月发布的《关于村级光伏扶贫电站发电情况的通报》中，有37.1%的扶贫电站发电能力不足理论值的80%。建设质量不合格、运维主体责任未落实、运维管理不到位是其主要原因。

光伏扶贫电站的质量决定着光伏扶贫项目的收益性和长效性。得益于中国光伏产业近年来的蓬勃发展，当前市场上可供选择的光伏组件、辅件、逆变器等品牌众多，但质量良莠不齐。需要说明的是，劣质光伏设备可能在短期内符合相关技术验收指标、发电效率符合要求，负面影响不显著；但是中后期故障概率大大提高，导致运维困难，难以支撑全生命周期的发电和收益。因此，质量保证始终是光伏扶贫项目发展的根基。光伏扶贫工程推动过程中的监管漏洞给质量把关带来困难。实际工作中，存在部分地方政府盲目扩大光伏扶贫对象、打着扶贫名义上项目要补贴、不注重光伏扶贫电站的建设质量和运维保障等乱象。2018年4月，国家质检总局和国家标准委联合发布《精准扶贫村级光伏电站技术导则》和《精准扶贫村级光伏电站管理与评价导则》，标志着我国光伏扶贫领域首次出台了国家级的规范标准，并于2018年10月1日起实施。但是另一方面，如何让参与EPC总承包（含设计、采购、施工）而不作为投资方的光伏企业在工程周期结束后对25年扶贫收益负责到底？如何避免逐利的皮包公司低价竞标而无法保证质量的情况出现？只有及时补上监管漏洞，才能助力光伏扶贫走向高质量发展的道路。

另外，实践中的光伏扶贫资金的分配方式，多由受助群众直接从村集体领取光伏发电收益的分红，形成了一种国家财政直接补贴光伏扶贫电站、光伏电站直接补贴受助困难群众的现金补贴流程。这种现金补贴流程本质上与先前的财政直补困难群众并无区别，即悄然演变成了简单粗放的“输血式”扶贫。实际上，“输血式”扶贫虽然见效快，却难以解决根本上的贫困问题，在对受助困难群众的发展性引导方面欠缺，容易养成受助困难群众的依赖心理，导致“精神贫困”和“越扶越贫”的现象出现，陷入“拉一把”但拉不动、“扶上马”但扶不起、“送一程”但送不远的困境，有悖于光伏扶贫的“造血式”初衷。

造血式的动能开发有限，受助群众的自身发展亟待关注。光伏扶贫不仅要让困难群众享受光伏扶贫电站的发电红利，光伏扶贫电站在其中发挥着平台加速和动力作用。通过扶贫电站产生的电能或者资金收益，可以进一步帮助困难群众通过产业和劳动的形式实现脱贫，才能帮助群众从根源上实现脱贫。综合考虑到当前扶贫工作面临的挑战，以“造血式”为导向的光伏扶贫政策和实施过程中存在的“输血式”倾向之间的差异性应引起重视。

体制与机制因素是决定光伏扶贫政策导向与实际落实之间偏差的关键。由于地方政府的换届周期通常只有5年，对于当下的扶贫任务考核与保障光伏扶贫电站的长期可靠运行缺乏必要的机制约束。即便已有实际运行的光伏电站证明了高质量可以带来长远的运行和可期收益，但是在政府管理体制层面，缺少将光伏扶贫做成25年长效收益的制度保障和追责问责机制。

地方政府对本地企业的保护主义现象依然存在。光伏扶贫工程涉及基础设施投资，资金体量和工程量通常巨大，吸引着光伏行业的运营商、供应商、建设商等诸多企业参与。部分地方政府有意愿支持本地的光伏企业多拿项目、多缴税收，容易引发利益输送，为权力寻租提供可能，更为相关国家标准的严格贯彻埋下风险。只有优化和完善行政体制，才能担负起确保光伏扶贫电站25年收益的责任。

部分地方政府筹措光伏扶贫工程资金存在困难。新政策要求光伏扶贫工程由地方政府出资，以避免逐利性资本的参与给扶贫效果打折扣，但也加重了部分贫困地区的地方政府财政负担，导致一些光伏扶贫工程启动延缓，甚至出现企业被迫垫资、资金链断裂的情况。另一方面，在光伏扶贫全面铺开阶段，部分地区采取扶贫指标“先建先得”的政策，导致国家分配的光伏扶贫电站指标难以覆盖地方建设的光伏扶贫电站，亟须地方政府按照预先承诺对“超建”的光伏扶贫电站予以电价补贴。