在我国经济建设高速发展的大背景下，中国的铁路、公路、机场、水利电力工程等基础设施建设及各类产业园区、城市建筑群等工业设施和城市建设发展迅猛，由此引发的建设项目压覆矿产资源相关争议也日益增多。如何妥善解决基础设施建设、工业化和城镇化发展与矿产资源开发利用、矿业权人权益保护之间的矛盾，平衡社会经济发展与矿产资源供给保障之间的关系，成为摆在建设单位和矿业权人面前的一道难题。笔者结合自己办案经验和对现行法律、法规、政策以及公开案例的研究，针对建设项目压覆矿产资源权益索赔问题，分别站在矿业权人、建设单位角度，就各方关心的问题进行系统梳理和分析，以飨读者。
《中华人民共和国民法典》第三百二十九条规定：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。当探矿权人的勘查区块或采矿权人的矿权范围与铁路、公路、机场、水利电力等基础设施建设或各类产业园区、城市建筑群、大型建筑及其他建设工程等发生重叠、被建设项目部分或全部压覆，导致探矿权人无法正常实施探矿工作或采矿权人无法进行正常的采矿工程，甚至完全丧失继续探矿或采矿的权利或能力时，矿业权人就拥有依法获得赔偿或补偿的权利。实践中，在矿业权人遇到建设项目压覆矿产资源的情况下，往往处于相对弱势和被动的地位，不知该如何进行索赔以维护自己合法权益。以下笔者就矿业权人索赔涉及的几个关键问题进行解析：
如何确定建设项目
压覆矿产权益索赔的对象
矿业权人在建设项目压覆矿业权益索赔时，面临的第一个问题就是该向谁索赔？
原国土资源部发布的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发【2010】137号，简称“137号文”）中规定：建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。从137号文的规定的字面意思来看，在建设项目压覆设置矿业权矿产资源时，应当由新的土地使用权人来签订补偿协议，承担补偿责任。
实践中，由谁来作为压覆补偿、赔偿责任的承担主体，并不能一目了然，往往需要认真分析才能拨云见日，通过揭开建设项目背后各相利益方之间的内部协议来确定谁才是真正的责任承担主体。
以铁路、公路等公共基础建设项目为例。通常，铁路、公路等公共基础设施的建设会涉及多方主体，有项目建设单位、有委托代建单位、有项目管理部，还有地方政府为征地拆迁、协调补偿问题等成立的指挥部。真正应当承担补偿、赔偿责任的主体往往“躲在后面”，与矿业权人有直接接触的是在现场工作的项目管理部的工作人员和指挥部的工作人员。
在这种情况下，很多矿业权人通常无法分辨应该由谁来承担自己的损失，经常会出现因找错索赔对象，而被法院驳回诉讼请求的情形。
多数情况下，本着谁受益谁赔偿（补偿）的原则，法院会将建设项目的业主方（建设单位）认定为赔偿（补偿）的责任主体。但是，如果出现建设单位与其他单位签署了代建协议，约定建设项目压覆补偿的事宜由代建单位来负责处理，矿业权人就拥有了向建设单位或代建单位索赔的选择权。在这样的情况下，矿业权人可以根据实际情况，综合考虑两个单位的沟通成本、诉讼管辖及执行能力等各种客观因素来选择确定责任承担主体。
此外，在地方招商引资项目和一些产业园区建设项目中，为了创造更好的营商环境，吸引企业来投资，地方政府往往会突破常规，帮助企业解决好项目用地有关的所有纠纷和补偿事宜，由当地政府作为压覆补偿的责任主体，主动承担补偿责任。
应该主张赔偿还是要补偿
当矿业权人的勘查区块或矿区被建设项目压覆时，矿业权人究竟该主张赔偿还是补偿是矿业权人面对索赔时的第二个重要问题。司法审判中，法院判定赔偿还是补偿的基础在于建设单位是否构成侵权。如建设单位或其他责任承担主体构成侵权，则需要赔偿矿业权人的损失；如建设单位或其他责任承担主体不构成侵权，则只需要补偿矿业权人的损失。赔偿具有惩罚性质，故通常其赔偿的范围与额度要大于补偿。
一般侵权行为的构成要件包括：有加害行为、有损害事实的存在、加害行为与损害事实之间有因果关系、行为人主观上有过错4个方面。具体到压覆矿产资源侵权，则构成要件为：建设项目压覆了矿业权人的勘查区块或矿区、建设单位或其他责任承担主体主观上存在过错、矿业权人有实际损害发生、压覆事实和损害事实之间有因果关系。
矿业权人针对建设项目压覆矿产资源相关权益的索赔，无论是主张赔偿还是补偿，都必须满足建设项目压覆了矿业权人的勘查区块或矿区、矿业权人有实际损害发生、压覆事实和损害事实之间有因果关系3个客观要件。赔偿与补偿的区别在于建设单位或其他责任承担主体主观上是否存在过错。如果主观上存在过错，则可认定为赔偿。如果主观上不存在过错，则认定为补偿。
司法审判实践中，法院通常认为只要建设单位在建设项目开工之前，依法履行了压覆重要矿产资源报批手续、建设单位或其他责任主体与矿业权人达成了补偿协议或者达成补偿意向，就认为建设单位和其他责任主体尽到了注意义务，缺乏过错要件，因而不构成侵权，矿业权人只能要求建设单位或其他责任承担主体承担补偿责任。建设单位若在建设项目工程开工之前没有履行正常的报批手续，则矿业权人可以主张建设单位或其他责任承担主体的行为构成侵权，应当承担赔偿责任。
如何确定索赔范围
对于矿业权人来说，建设项目压覆矿产资源造成的损害主要包括：①使得已缴纳的价款/权益金、矿权转让款（如有）、已经发生的勘探投入、已经支付的土地使用费（土地出让金或租金、青苗补偿费和地上附着物补偿费）和拆迁费用等前期投入归于部分或全部无效；②矿业权人已经投入的采选设施设备（建筑物、道路、巷道工程、选矿厂、尾矿库等）无法利用或利用率降低；③增加了搬迁采选设施的费用；④预期的矿业开发收益或探矿权转让变现所得减少或灭失等；⑤增加了裁员减员的员工安置费；⑥停工损失费等。
在矿产资源被合法压覆且我国对压覆补偿范围尚无法律、行政法规明确规定的情况下，法院通常会本着相对公平原则，兼顾公共利益和矿业权人利益，参考原国土资源部发布的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文”）的规定、建设单位或其他责任承担主体与矿业权人达成的补偿协议或补偿意向书、第三方专业评估机构的咨询报告，以及矿业权人自身的诉求等方面的因素，来综合考虑确定索赔的范围。
建设单位若在建设项目工程开工之前没有履行正常的报批手续，则矿业权人可以主张建设单位或其他责任承担主体的行为构成侵权，应当承担赔偿责任，向矿业权人赔偿的范围要按照侵权损害赔偿的规则确定。《民法典》第一千一百八十四条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。”司法实务中，压覆矿产资源侵权案件虽然也受到一般侵权的“填平补齐”原则的约束，但考虑到建设单位的压覆行为涉及到个人利益和国家利益、社会公共利益的冲突，法院也会经过充分考虑并适当平衡好各方的利益。
索赔的路径和程序
矿业权人在遭遇建设项目压覆矿产资源，其合法的勘探和开发矿产资源权益被损害之后，可以通过以下方式或途径来主张自己的权益：
首先，在地方政府的主持下，与建设单位进行友好协商，是建设项目压覆矿产资源索赔的必经之路。绝大多数的建设项目压覆索赔争议，都是通过友好协商解决的。这样做的沟通成本相对低、解决问题的效率相对高。但也可能因为建设单位处于相对优势地位，如果没有矿业律师、矿业权评估师、地质采矿工程师等专业人士的协助，矿业权人的合法权益得不到充分保障。
其次，在双方无法通过友好协商对于索赔的条件达成一致意见时，矿业权人可以通过诉讼来索赔。通过诉讼解决不需要与建设方达成一致，矿业权人可依自己的意志，向有管辖权的人民法院提起诉讼来主张自己的权益，但往往耗时较长，一个案件一审、二审到再审，需要数年之久。
第三，为了高效解决双方的争议，且保持争议解决的私密性，矿业权人可以尝试与建设单位达成仲裁协议，通过仲裁方式来解决。依据《中华人民共和国仲裁法》的相关规定，仲裁采取一裁终局制，正常情况下半年到一年即可完成整个仲裁程序，如果采取简易程序半年之内即可完成。
此外，由于建设项目压覆矿产资源权益索赔相对复杂，涉及的专业技术问题较多，矿业权人在索赔的过程中，应该注意充分发挥地学专家、矿业权评估师、律师的重要作用，以协助矿业权人通过合法途径获得充分且合理赔偿。
（作者单位：北京市雨仁律师事务所）