钢、铝两大产业出口成本或大增 中国明确反对欧盟碳边界调整机制

“碳边境调节机制本质上是一种单边措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，既违反WTO规则，冲击自由开放的多边贸易体系，严重损害国际社会互信和经济增长前景，也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的原则和要求，特别是共同但有区别的责任等原则，以及‘自下而上’国家自主决定贡献的制度安排，助长单边主义、保护主义之风，会伤害各方应对气候变化的积极性和能力。”

在生态环境部7月例行新闻发布会上，生态环境部新闻发言人刘友宾对欧盟7月中旬公布的碳边界调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）进行表态，这是其气候政策改革计划中重要一环。

碳边界调整机制计划于2023年上线实施，从2026年开始，出口到欧洲市场的铝、水泥、钢铁、化肥和电力的生产商将需要依照欧盟法律，为自身产品生产过程中的碳排放支付与欧洲生产商所支付的相等价格。按照欧盟委员会目前的提议，该机制下的免费配额将于2035年全部削减。相关草案细则在7月14日欧盟委员会发布的“Fit for 55 package”中公布。

这一机制在2019年底由欧盟委员会正式提出，一经提出中、美、俄、澳大利亚、巴西、南非、印度等WTO 成员就分别表示严重关切。有多位专家向21世纪经济报道记者表示，碳边界调整机制短期内不会对中欧贸易造成大的影响，但未来的影响还要看正式出台的具体内容。

绿色国际贸易壁垒风险

联合国贸易和发展会议发布的报告称，如果欧盟碳边界调整机制的碳价格为每吨44美元，发达国家的收入将增加25亿美元，而发展中国家的收入将减少59亿美元。

实际上，根据欧盟委员会的提议，碳边界调整机制将分三个阶段逐步推出。2023-2025年为个试点阶段，在此期间，欧盟进口商只需报告其进口产品中的嵌入式二氧化碳排放量，但不收取任何费用。

第二阶段则是从2026年到2034年，这一阶段进口商将为其嵌入式二氧化碳排放支付费用，也就是欧盟排放交易机制下的碳价格。但这仅为欧盟生产者的免费配额中未涵盖的碳排放份额支付费用。

欧盟委员会建议每年减少10%的免费配额，E3G产业转型与工业脱碳政策顾问Domien Vangenechten告诉21世纪经济报道记者，这意味着进口商在该机制下支付相应费用获取的排放份额量将逐年增加，直到2035年取消免费配额，到那时碳边界调整机制将适用于100%的进口商品嵌入式排放，这也是碳边界调整机制的第三阶段。

欧洲气候智库雅克德洛尔研究所欧洲政策分析师Pierre Leturcq对21世纪经济报道表示，碳边界调整机制和现有欧洲碳市场（EU ETS）二者互不可少，CBAM若想实施就不可在现有的免费配额基础上再增加免费配额量。因为根据WTO规则，CBAM将被视为“双重救济”和“非法补贴”。

因此，碳边界调节机制下可能产生的进出口费用，和“碳关税”概念也存在的区别。

资源研究所北京代表处研究、数据与创新部门（RDI）主任刘哲在接受21世纪经济报道采访时表示，目前CBAM机制还没有涉税或关税，因为在整个政策出台过程中，CBAM都注意不违反WTO规则，特别是条、第三条和第二十条，也就是不得有歧视性贸易措施的普遍惠国待遇原则、国民待遇原则和为成员国经济提供“免责”通道的一般例外原则。

刘哲认为，CBAM目前按照配额交易的方式来设计，是一种欧盟管辖范围内的环境规制手段，之后逐渐加严可能产生超出欧盟管辖范围的政策含义。目前，CBAM与EU ETS之间的关系还没能在政策层面明确，所以它们之间的互动关系，比如两个机制之下的配额是否能够形成某些抵消或共同履约等，在目前阶段还未可知。欧盟7月14日提出的方案仅仅是其立法进程的起点，对于CBAM的进程还有待进一步观察。

CBAM在政策制定层面上要考虑的除了世贸规则之外，还有应对气候变化的效果。碳市场研究机构碳市场观察（Carbon Market Watch）政策总监Sam Van den plas 认为，目前欧盟提案允许CBAM机制在2035年之前与免费配额重叠，而不是将其作为免费排放配额的替代方案，会为2030年以后重点行业的免费排放配额打开大门。“我们认为，这样的豁免会让污染严重的工业部门摆脱了困境，并在国际上发出了一个非常负面的信号。”

由于当前免费配额过剩已经对促进减排产生了的不利影响，碳市场机制其实未能达到激励欧洲生产商投资低碳减排技术的效果。作为欧盟碳价不断上涨的情况下打击碳泄露的引入机制，CBAM只有在所涵盖的部门的免费配额减少的情况下才可以被引入。

欧洲环保协会驻北京办公室首席代表、中国项目负责人龙迪（Dimitri de Boer）对此进一步解释道：“这是因为，只有免费配额不断减少的情况下，欧盟生产商才会相对其他生产商处于不利地位，需要支付更高的碳成本，由此出现‘碳泄露’的风险。所以简单来说，要引入CBAM机制，碳市场的免费配额削减就要随之提上日程。否则就会与WTO 规定相左。”

“欧盟委员会的提议似乎是谨慎的、协商一致的，侧重于避免歧视，因此在世贸组织的合法性方面是有力的。但欧盟仍需解决一些有关收入去向、不发达国家待遇，以及承认其他国家和地区温室气体减排制度的问题。关于后一点，我们呼吁建立一个多边减排政策可比性论坛，可以由世贸组织贸易和环境委员会主办。”Pierre解释道。

中国钢、铝产业首当其冲

Pierre告诉21世纪经济报道，中国方面受CBAM影响的两个主要行业是钢铁和铝。

根据能源基金会与Sandbag、E3G联合发布的《碳边境调节机制：进展与前瞻》研究分析报告，假设欧盟碳边境调节机制全部生效，基于2035欧盟取消免费配额、每吨二氧化碳征收60欧元情景，以2019年的中欧贸易数据为例，中国出口欧盟的钢铁产品贸易额约47亿欧元，将被征收约2.65亿欧元碳边境调节税。碳边境调节机制会导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%，铝成本增加约9%。

从CBAM对国际贸易流动的影响来看，Pierre认为，中国不会是受CBAM提案影响大的国家，受影响大的国家是土耳其、英国和乌克兰。但在2035年之前，钢和铝这两个行业在欧洲都将继续获得免费配额。因此，头几年的调整幅度相对较小。2030年后甚至可能继续处于边缘状态，主要原因有两个。

首先，因为钢和铝也在未来中国碳市场的覆盖范围内。中国生产商将会为其生产过程中的碳排放付出成本，即使中国的碳价格与欧盟碳价还有较大差距。目前，中国碳价大约50元/吨，而欧盟碳价则在50欧元/吨。

第二，中国是目前全球大的钢、铝生产国，国企在钢铁和铝市场上占据主导地位，并已开始相当规模的脱碳投资。比如，中国铝生产商在水电生产脱碳铝方面也有可观的能力；全球大的钢铁制造商中国宝钢也已经宣布其2023年碳达峰，2050年碳中和的目标。

刘哲认为，目前我国钢铁、铝等出口欧盟的产品受欧盟进口产品环保标准约束，应在环保合规方面做得很不错，单位产品含碳量应在国内属于较低水平，甚至可能达到或超过欧盟水平，那样的话反而有可能在CBAM机制下获利。

值得注意的是，目前关于本轮欧盟气候政策改革的一揽子提案，欧盟内部引发了激烈讨论。刘哲表示，欧盟需要平衡对其企业竞争力的保护和对其消费者权益的保障，所以欧盟CBAM的价格含义应是趋于中性的，且可能会在下一阶段考虑更多的国际合作，需要大量的政策制度创新改变全球治理格局。

“目前，各国承诺目标加总能够控制温升约2.3-2.4摄氏度，各国需要相向而行地去讨论如何弥补控制全球气温上升2度以及1.5度以内之间的缺口。在这个过程中，中国企业可以发挥自身优势进行示范和，争取一个多元共赢的局面。”刘哲说。